设为首页 加入收藏
  当前位置:
首页>法学园地>业务研讨>正文
铁山港区法院关于诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接的调研
作者:陈熙帅 发布时间:2014年07月18日 16:33 文章出处:广西北海市铁山港区人民法院

铁山港区法院关于诉讼与非诉讼

纠纷解决机制衔接的调研

内容提要: 铁山港区正处于广西北部湾经济区开放开发核心地区,经过几年的蓬勃发展,“大港口、大工业、大物流”战略全力推进,现代化临海大工业已成规模,当前,铁山港区已进入快速发展的新阶段,发展形势、发展后劲呈现前所未有的良好态势。与此同时,铁山港区各类纠纷呈上升趋势在各种纠纷机制解决中,司法成为的最规范、最权威的纠纷解决机制。新时期社会矛盾复杂性、多样性的特点,决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家,而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决渠道的优势、特点,构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。铁山港区积极构建诉讼与非诉讼互补衔接体系,全力化解矛盾,与此同时,铁山港区法院紧紧围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,突出能动司法理念,各项工作均取得了新的进展。20099月,最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》后,这进一步明确了诉讼与非诉讼调解之间的衔接有了法律依据,铁山港区法院以此为契机,努力推进诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接工作。鉴于铁山港区当前及今后相当长时期内,人民调解组织和人民法院都是主要解决纠纷主体,从着眼于解决实际问题,兼之由于调解工作是妥善化解纠纷的基础性工作,本文就着重从调解工作入手,重点阐述人民调解与司法调解解决纠纷相关情况,铁山港区法院融合各种力量参与诉讼协调情况。从中探出完善诉讼与非诉讼解决纠纷机制及其相衔接的对策,为更好化解矛盾提供参考,其它如仲裁方式等纠纷解决方式在这暂不赘述。

关键词:诉讼非诉讼调解衔接

近年来,纠纷数量呈上升趋势,纠纷类型不断增加,且处理难度加大。在无数纠纷机制解决中,司法被称为化解纠纷领域中的“龙头老大”。其实并不尽然,非诉讼调解制度,在构建和谐社会的过程中,其功能和作用愈加明显。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家,而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点,构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。

“十一五”时期,我区抢抓广西北部湾经济区开放开发机遇,全面落实《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》,积极实施“北海三年跨越发展工程”,全面推进“大港口、大工业、大物流”战略我区不仅作为重要功能组团之一纳入北部湾经济区发展战略布局,而且承载大工业发展的基础设施日臻完善,招商引进项目29个,累计完成固定资产投资247.59亿元,是“十五”期间的24.7倍,我区工业已经开始从结构单一、规模偏小的旧格局,迈向以石化产业为龙头,电力、冶金、船舶修造等多种产业竞相发展的新格局,人均地区生产总值达到16242元,为“十二五”时期跨越发展奠定了坚实的基础。当前,铁山港区已进入发展快车道,同时也引发大量的矛盾。为此,铁山港区全力化解矛盾,全面推动“大调解”工作体系建设。铁山港区法院把在处理矛盾纠纷中,把调解贯穿于解决纠纷的整个过程中,把调解、和解的手段适用于各类案件。同时,把调解工作积极向诉讼之前延伸,引导当事人尽可能地在起诉前通过人民调解、行政调解等方式解决矛盾,实现司法调解与其他调解的对接。如何营造一个良好的社会环境,构建一个科学、系统、完整的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制,成为化解各类纠纷关键的环节。为此,铁山港区法院对铁山港区构建多元化调解机制进行了调研,从中探讨出完善诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接机制的对策,为更好解决纠纷提供参考。

一、开展诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接工作法律依据

20098月,最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称为《意见》),《意见》主要内容包括三个方面:第一,完善了诉讼与仲裁、行政调处、人民调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,规定了当事人申请人民法院撤销或执行仲裁裁决等8种衔接方式;第二,进一步明确经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民商事争议调解后达成的调解协议都具有民事合同性质,当事人应当遵守和履行;第三,调解协议可以申请人民法院确认和执行。

2010年8月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《人民调解法》,于2011年1月1日起施行。《人民调解法》以法律形式充分保障人民调解的发展,也凸显确认与其他纠纷解决方式之间的衔接机制,《人民调解法》规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人申请人民调解。明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。《人民调解法》明确规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。同时,这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度,即对经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认;人民法院确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

上述两个法律文件,与前几年最高人民法院发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》这两个文件,为诉调对接联动提供法律支持。诉调对接联动,在调处力量上,有效地整合了全社会的调解资源,增强了矛盾纠纷调处化解的整体合力;在方式上,行政、经济、法律等手段多管齐下,增强了矛盾纠纷化解的灵活性;在效果上,大调解组织在调解时,对实体内容把握在情理之中、法度之内,当事人对调解人员的信任度较高,调解结果有一定的公信力,容易被当事人接受,从而也能得到当事人的自觉履行。

二、铁山港区人民调解组织情况及工作概况

人民调解组织,它曾在我国历史上发挥过重大作用,但是近二十年来,调解委员会的纠纷调解数量却逐年递减。一段时间内,人民调解的纠纷解决功能日趋弱化,基本处于瘫痪、半死不活的状态。近几年来,国家加大对人民调解组织建设,使其重新发挥了更大的功能,铁山港区人民调解组织也是从2009年开始步入正轨。

从铁山港区解决纠纷的途径来看,除了一部分纠纷自行解决以外,95%以上的纠纷最终由人民调解组织和人民法院来完成,通过仲裁的方式来解决纠纷非常少,主要是少量的劳动争议案件选择仲裁方式来处理,选择行政方式来解决纠纷的案件主要是“三大纠纷”案件,但数量也不多,且绝大部分案件也有人民调解组织和人民法院参与处理。2006年至2010年,人民调解组织共调处民间纠纷1625起,调处成功1578件,调处率100%,成功率97.1%,先后调处了斑鸠冲等20多宗影响较大的土地纠纷。全区人民调解组织积极化解矛盾纠纷,维护社会稳定,服务重大项目,发挥了“第一道防线”作用,取得了明显成效。

(一)健全组织机构,调解网络趋于完善。2009年,区委区政府两办印发了《关于提高基层人民调解工作效能实施方案》的通知,在全区推行了基层人民调解工作效能建设,2009年为试点年,2010年为全面建设年。铁山港区以此为契机,进一步健立健全了全区调解网络。在乡镇,健全镇人民调解委员会,负责调处全镇范围内的重大矛盾纠纷, 2010,全区三个镇级调委会在组织机构上均已得到完善;在村委社区,调委会组成人员3-5人,截止2010年,全区共有村级调委会42个,人民调解员261名;在村(居)民小组,设有村调解小组。(见表1

1  人民调解组织机构情况

村委会

设调委会

居委会

设调委会

乡镇

调委会

街道  

调委会

人数

村委会建制数

调委会数

居委会建制数

调委会数

会人

45

38

38

4

4

3

3

0

0

0

261

193

20

48

0

(二)工作制度逐步建立,人民调解逐步规范。2009年以来,区大力加强村级人民调解规范化建设。一是统一调解制度,包括人民调解规则、人民调解程序、人民调解排查等制度,统一模式制作,张贴上墙并认真执行。二是统一文书格式。把人民调解所需要的民间纠纷受理调解登记表、调解笔录、调解协议书等文书格式统一印制下发到各调委会使用。三是统一制作工作证件,调解人员在履行职责时,配带工作证件。四是改善经费保障,设立绩效奖励。近三年来,年均筹措资金10万元专门用于人民调解的组织建设、矛盾纠纷调处化解工作。年终实行绩效考评,对一年内完成工作目标的调委会进行精神奖励和物质奖励。

三、铁山港区构建诉讼与非诉讼互补衔接体系基本情况

实践中,纠纷的最终解决可能会历经多个层次。即自行解决纠纷为第一层次,民间解决纠纷为第二层次,行政解决纠纷或仲裁解决纠纷为第三层次,司法解决纠纷为第四层次。总体上看要下工夫大力解决好“三个衔接”,一是非讼各方式之间的衔接,二是非讼各方式与诉讼方式之间的衔接,三是多元解决纠纷整体机制与外部相关工作机制的衔接,这三个衔接要求我们不仅要在国家层面上的制度安排中体现,而且要在管理中以问责和激励等形式予以有效保障。

以人民调解为核心的民间解决纠纷机制是纠纷解决的第一道防线,对司法诉讼效果尚不尽理想的今天更显得意义重大。也正因如此,国家对民间解决纠纷机构的发展给予越来越多的支持,匹配更多的资源。诉讼则是“最后一道防线”,属于纠纷的末端处理,如若纠纷不能通过诉讼最终得到公平合理有效的解决,就会导致涉诉上访增加、民怨积存,而纠纷也更易转向以非正常、更激烈、更对抗的方式解决,从而破坏整个社会的和谐稳定。

(一)搭建社会矛盾纠纷大调解工作平台。铁山港区于2009年初步构建起了社会矛盾纠纷大调解机制。实行区(县)、镇、村、组“四级联动”,人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的社会矛盾纠纷大调解工作格局。调处基本平台:人民调解室(在区司法局)、行政调解室(在区政府法制办)、司法调解室(在区法院)、涉访案件受理室(在区信访局)和督导室(在区委政法委),这明确了解决各种类型纠纷的不同的对应部门,也初步构建起解决纠纷的多元化机制。。

(二)构建诉讼与非诉讼衔接工作机制。

近年来,铁山港区各调解部门及机构经过不断探索和努力,在衔接人民调解、司法调解、行政调解及其它纠纷处理主体,不断创新工作机制,进一步推进了铁山港区大调解格局的形成,使纠纷解决主体衔接上愈加紧密。

第一、铁山港区法院建立“六大机制”。

2009年初,铁山港区法院从六个方面加强法院调解与人民调解联动机制的建设,为两者衔接搭建框架,做好与人民调解组织对接工作:一是建立月联制度;二是建立人民调解组织协助调解制度;三是建立人民调解组织主持调解制度;四是建立转送人民调解组织调解制度;五是建立人民调解组织调解、法院确认制度;六是建立季度联席座谈制度。

第二、人民调解与司法调解相衔接联合下文。201011月,铁山港区法院与司法局联合研究制定关于加强人民调解与司法调解衔接的文件,使两大纠纷解决主体衔接上愈加紧密。其主要内容有:一是诉前告知人民调解。二是诉中委托人民调解。三是吸收人民调解员参与诉讼调解。人民法院可以吸收人民调解员参与诉讼调解,人民法院应发挥指导人民调解工作的作用,人民调解员要积极协助人民法院提高诉讼调解效率。人民法院在执行工作中受阻,要人民调解组织协助的,人民调解组织应积极配合

第三、构建“三大纠纷”案件协商会议机制。为妥善处理好经济开发建设中的土地纠纷等问题,铁山港区建立了法院、司法(调处)、法制办、土地、林业、水利的协调会议机制,对重大疑难问题集体研究,统一处理意见,并积极邀请市相关职能部门的专家进行指导。针对农村的山界林权证与农场的土地房产权证中存在的权属重合的问题,经协调会研究讨论,最终形成统一意见:可以适用《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》“(一)县级以上人民政府及有关部门关于组建农林场的有关批文和国有农场与周边农村签订的用地协议,原则上应作为国有农场国有土地使用权的依据,但是下列情况按以下原则处理:1962年实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有,且该农民集体使用至今的,应当确认该农民集体的土地所有权”的政策进行处理,并且明确了1987年《土地利用现状图》作为土地纠纷的参考权属凭证使用。

(三)培训人民调解员形成制度化。2009年以来,人民调解员的培训走向制度化。铁山港区法院法官发挥其职业优势,全力指导人民调解员提高业务水平。铁山港区主要通过三个途径进一步加大了对人民调解员的培训力度。一是举办培训班。每年举办全区性的培训班两期,安排人民法院的法官、律师所的律师等进行辅导,宣讲人民调解法、土地管理法、婚姻法、信访条例等法律法规,这个制度较好地执行了两年,参加培训人数共900人次,每次法院都派出2名以上法官授课;二是实践中指导。区法院、司法等部门在调处重大、复杂、疑难纠纷案件时,与镇村两级调委会一起,采取上级带下级,骨干带新手的方法加强指导,使调解人员的业务能力在实践中得到了提高;三是上法制课。“五五”普法教育期间,铁山港区各相关部门结合到村到点上法制课100多次,加强了调解人员的法制教育。

四、铁山港区法院开展与非诉讼化解纠纷衔接的工作实践。

在构建和谐社会的过程中,我院强化审判职能,充分发挥能动司法,特别注重用调解方法化解纠纷,以达到法律效果与社会效果的一致性,重视利用铁山港区初步构筑大调解网络,在强调法院和法官作为调解主体的同时,整合各方资源和力量,鼓励各种力量参与诉讼调解。努力化解各种纠纷,坚持把诉讼调解贯穿于审判全过程,并向诉前、诉后延伸,注重与人民调解、行政调解及仲裁方式对接,尽量以调解方式结案以实现案结事了,努力构建“大化解”格局,妥善化解社会矛盾,维护和谐稳定。案件审理出现“调解撤诉多、判决少、申诉率低”的良好运行态势。2006-2010年,审执结各类案件1321件,审结各类民商事案件804件,2008年以来,我院民事案件调解率不断提高,以调解方式结案的有172件,调解率为31%(见表2)。我院化解纠纷,开展司法调解与非诉组织和部门相衔接相配合工作实践主要有:

2 铁山港区法院民事案件调解情况

年度

受理案件数

调解结案数

立案调解数

2006

84

17

0

2007

278

18

6

2008

137

26

9

2009

172

47

17

2010

133

64

34

(一)加强诉前调解,推进诉调对接。

诉前调解顾名思义是指不是诉讼的调解,是指人民调解组织、行业调解组织、行政调解或者其他具有调解职能的组织进行的调解,这类调解也称为诉前调解。

第一、进行诉前引导。通过告知、建议、委托等形式引导当事人选择到其它非诉组织和部门调解,如此,将官方与民间、诉讼与诉外有效对接,立案庭法官通过与其它部门和机构密切配合,大大节省审判资源,节约诉讼成本。2010年,华劲集团北海糖业分公司的345名职工与华劲集团劳动仲裁争议案件,我院就与仲裁部门联系沟通,职工到法院申请强制执行后,按照特案特办、和谐结案的原则,在各方联调下,使案件移交法院10天内,快速以和解方式结案,取得了良好的办案效果。另一方面将案件进行分流,避免社会纠纷的解决过分依赖法院,快速有效的解决矛盾纠纷。加之一些案件在诉讼效果不是很理想的情况下,选择其它方式解决将是更加有效快捷。如2005年我院受理173件代课老师劳动争议案,经一审、重审和二审程序,历经二年多时间,效果并不明显,为此,我院结合有关文件精神,对类似群体性劳动争议案件进行分流,引导他们选择劳动仲裁或相关政府部门进行处理,并与相关纠纷处理部门进行了沟通,给予了法律指导,近三年来,通过对案件分流,我院分流了一大批老师劳动争议案件、“两费”分配案件等各类案件300多件。

第二、主动提供法律服务。就铁山港区调处案件遇到和反映较突出的问题,及时与相关部门沟通协调、提出司法建议、提供法律服务,并对执法、“三大纠纷”处理及诉讼方面的一些专题进行授课。二是将行政审判工作的重心前移,提前介入。如在玉铁高速公路、北海炼油石化项目等项目的征地搬迁工作中,行政审判庭在案件诉讼前深入项目实地,引导群众了解土地征用房屋拆迁的政策和法规,全力配合人民调解员和征地拆迁人员将矛盾化解在基层,推动了项目征地搬迁工作的顺利开展,实现了“和谐搬迁”目标。

(二)着力诉中、诉后,鼓励各种力量参与诉讼协调

立足于实质性解决纠纷,努力做到依法裁判与案结事了并重。形成了人民调解、行政调解、诉讼调解、信访调解相互衔接配合的多元化纠纷解决机制。

第一、探索立案调解新路子。立案调解本质上是一种诉讼内纠纷解决方式,应界定为人民法院在案件受理后移送审理前,组织双方当事人自愿平等协商达成调解协议,及时解决纠纷的诉讼活动。经调解后,坚持要起诉的,且符合条件予以受理。自2009年开展立案调解工作以来,铁山港区法院立案调解在民事调解中占的比重越来越大。从(表2)可以看出,立案调解的案件数不断增长,至2010年立案调解的案件数34件,甚至超过民庭调解的案件数。我院立案调解成效明显,与非诉解决机制紧密结合是分不开的。案件对接上主要有两类,一类为矛盾易激化的群体性或集团性案件。此类案件不及时处理,很可能转化为恶性的群体性事件,影响社会的稳定和谐,所以我院立案后高度重视,争取第一时间案结事了。由于此类案件比较复杂,我院较好利用铁山港区建立起来的联调机制,2010年,铁山港区法院通过开展调解工作,在政府法制办、司法局及人民调解组织配合下,成功调解了39347名蔗农诉华劲集团兑现甘蔗款案件,对保障民生和保护辖区企业正常的生产经营都具有重大的意义,取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。另一类案件对小额诉讼、邻里纠纷、劳资纠纷、赡养抚养等类型容易调解的案件,由法官进行立案调解,在遇到难点时,就积极与人民调解组织、代理人、当事人亲友及所在单位联系,发现有利线索,促进他们配合法官做好当事人的矛盾转化和解释工作,继续做好调解和说服工作。鉴于人民调解组织逐步规范化,我院特别注重与人民调解组织的工作联系,近两年来一些案件在立案阶段邀请人民调解员参与调解或委托其调解,自2009年开始正式运行,两年来,以委托或邀请人民调解参与的方式办结了30多件案件。如原告钟华英与其子谢荫敏赡养费纠纷一案,我院通过委托人民调解组织进行处理,不到三日时间就达成调解协议,圆满解决了纠纷。

第二,运用协调手段解决行政争议。加强行政案件协调力度,运用诉讼协调手段有效化解行政纠纷。近三年来,行政案件的撤诉率达40%。如在南康镇夏塘村委会居塘村第一、二、三村民小组因棉花圹岭、佛子岭土地权属纠纷诉区政府行政不作为案中,我院积极主动与政府相关部门沟通协调,努力争取政法委支持,经过多方协调,原告同意撤诉,实现了法律效果与社会效果的统一。同时,强化非诉行政案件审查执行。如在和计生部门、村委会等的联调下,我院201046件计生社会抚养费征收案件的被告主动履行了义务,实现该类案件连续三年和解执行。

第三、联动协调机制提升执行效率 。近年来,我院围绕辖区工作大局和法院工作主题,建立并完善了执行联动协调机制,多次召开联席会议进行研究部署,有效破解了执行工作中的各种难题。通过执行工作联动协调机制,2006年以来,我院共联手攻克了过百起“骨头案”,2010年执结率达100%,创建了“无积案法院”。这几年,我院联合多个部门成功执行一些在有影响的大案要案,如2010年,我院在九个部门的协助下,成功执行了陈统文强占民房案。

第四、邀请多部门参加信访案件公开听证,我院党组特别重视信访案件的处理,把能想的办法想尽、能用的办法用尽,千方百计促使信访人息诉罢访。我院经过探索,在全市法院首先建立起了信访案件听证制度,具体做法是:把双方当事人、第三人、有异议的案外人召集在一起,邀请市中院,政法委、人大、政协、纪委、检察、信访以及案件相关单位参加,围绕双方争议的地方及法院办案中存在的问题面对面地相互进行质证、认证和辩论,使各方当事人有倾诉自己主张的场所,各受邀单位可参与协调并进行监督,从而有利于对争议的事实公开查清,从而达到了减少和解决上访案件的效果。如刘绍振与李发东合伙债务纠纷执行一案中, 我们邀请了市中院,港区政法委、人大、政协、纪委等单位参加,听证会上认真听取了双方当事人的意见, 对漏评财产重新评估, 使这起长达七年的上访案件得到了处理。两年多来,我院有20多起上访案件经过听证程序,基本上都达到了案结事了的效果。目前,我院自建院以来累积的35件上访案件,  95%以上案件已息诉罢访, 得到了彻底的解决, 有效地改变了被动局面。

(三)铁山港法院在“大调解”联调衔接机制处理纠纷发挥重要作用。

随着铁山港区诉讼与非诉讼衔接机制的初步构建,各部门和机构相互配合支持,调处成效显著,案件调处数量明显增加。当中,我院凭着职业上的优势,积极献言献策,积极参与到“三大纠纷”、群体性案件及重大疑难案件等类型案件的处理,对纠纷的解决起到了不可替代的作用。近三年来,我区各调处主体深入排查调处化解各种矛盾纠纷,取得了可喜的成绩,特别是人民法院发挥了处理纠纷的独特优势。全区共排查出各种纠纷1786起(其中,我院参与处理800多件),调解率为100%,调结1710 起,成功率为95.7%,调处的案件类型多样,下列几类案件参与率达到90% 以上,其中,调处征地拆迁中发生的山林土地纠纷85起,调结82起,调结率96%;调处历年土地纠纷积案16起,调结13起,调结率为83%,防止群体性上访30起,有效地把矛盾化解在萌芽状态,至今实现了我区连续四年没有群众赴邕非正常上访,连续四年没有群众进京上访,为创建和谐港区、平安港区作出了积极的贡献。我院将行政审判工作重心前移,提前介入,派遣以行政庭为主的法官常年驻扎在征地和施工现场,为重点项目服务,调处化解了大量矛盾,促进了项目建设顺利进行,尤其是在钢厂、石化厂、高速公路、铁路支线等项目的征地拆迁和维护施工过程中,截止2010年,五年来,项目征地2万多亩,拆迁2000多户,没有发生重大群体性事件,实现了和谐拆迁、文明征地,我院法官奔走在基层一线,解决各种“疑难杂症”,为人们“弹奏”和谐曲。以铁山港区法院为主导,利用“三大纠纷”案件协商会议机制,已研究解决了60多起调处工作中遇到的重大疑难问题,成功解决了多起农场与农村之间的土地纠纷,有效的维护了社会的稳定和开发建设的顺利推进。

五、完善诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接和互补的对策建议

做好调解工作,有利于将矛盾消灭在萌芽状态,维护社会稳定,不但可减轻诉讼压力,还能真正做到案结事了。加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的衔接与互补,就能更加高效、简便地解决纠纷,大大增加社会和谐程度。对照《意见》及《人民调解法》要求,结合铁山港区实际情况,针对制约基层诉讼与非诉讼相衔接出现的矛盾和问题,就诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接提出以下几点对策建议。

(一)要大力争取党委领导和各方支持,强化大调解机制强大合力。

目前,铁山港区非诉与诉讼的衔接机制和大调解网络的框架已基本构建,但比较宏观,衔接链条还不紧,衔接机制相关部门没有形成强大的合力。还要制定一些工作细则配套,并落实好已有的工作制度,进一步整合党委、政府各部门、人民法院、各民间主体的力量与资源,努力形成行之有效的工作运行机制。不仅对“三大纠纷”要启动联调机制,对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷,单靠某一解决纠纷主体孤军奋战进行调解,难度较大,应建立联调机制处理机制。从铁山港区实际情况来看,虽然初步建立起了非诉与诉讼的衔接机制和大调解网络,但也存在一些明显漏洞,如各相关部门还没有建立相应的联络制度,并指定联络员,如此,将大大方便各相关职能部门的工作联系,为真正实现非诉与诉讼机制无缝对接提供条件。非诉与诉讼衔接工作体系的构建,涉及众多调解组织,不是仅仅靠法院就能支撑和发展的,要真正把众多非诉纠纷处理主体吸引到“大调解”之中,使其各司其职、各尽所能。这就需要各个调解组织的有机衔接和相互协作,就需要有完善而有力的制度保障,而这显然离不开党委的领导和各方的支持。因此,法院应积极寻求党委和政府的支持,完善“大调解”衔接机制,同时也要争取从人、财、物上为非诉与诉讼相衔接工作提供有力支持。因此,鉴于基层实际情况,就要形成党委领导,职能部门共同参与,社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和更加紧密工作相衔接体系

(二)加大对人民调解组织投入和管理。

以人民调解组织处理案件最多的2010年来说,法院民事审判庭法官3人,人民调解员261人,我区人民调解员与我院民庭法官人均处理案件数量比例为444,远少于民庭法官,说明其潜在的能量还没有发挥出来。

基层解决纠纷是化解矛盾纠纷的“第一道防线”,其重要意义不言而喻,针对人民调解组织潜力远没有发挥出来的问题,要使人民调解组织良性运行,就要加大对人民调解的投入和管理。主要在以下几方面完善:

第一、加强经费保障。目前,基层村(居)委会调解反映最大也是最主要的问题是经费欠缺,调解员没有补贴或者没有实际拿到补贴很少,调解员没有工作积极性。我区人民调解员补贴也很少,总的保障经费10万元,其中人民调解员补贴经费2.4万元,人均补贴才92元,因此,重点必须放在解决经费保障这个关键问题上,切实加大对基层调解组织的资金投入,让调解工作有奔头。

第二、设立多发性纠纷的行业纠纷调委会和扩大调解纠纷的范围。铁山港区还没有设立企业、行业、社会团体类的专门纠纷调委会,应根据发案率与影响社会稳定程度来逐步建立专门调委会,可先成立交通赔偿调委会等。

第三、调解人员素质有待进一步提高。调解人员素质尤其是法律政策水平和调处能力还有待进一步提高,在加强培训的同时,要对调解人员实行聘任制为主,推选制为辅,目前,铁山港区调解员全部都是实行推选制,这不符合选人用人基本要求,调委会应对调解员大力推行聘任制,将那些具有法律知识背景或丰富社会经验、有威望的法律工作者、人大代表、政协委员、退休干部、族长等吸收进调解队伍。在经费有保障的情况下,自可依靠契约式的管理考核人民调解组织的解决纠纷情况,并据此灵活调整经费投入额度,而调解组织也就有条件实行聘任制,把那些有权威、有影响的人士吸纳进调解队伍而不仅仅局限于那几个“村干部”,从而进一步做好调解工作。

三)法院完善诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接方面角色定位。 

就我院而言,在调解工作上和与非诉相衔接上还存在以下问题:1、法院仍需加强自身调解整体能力的提高。做好调解工作是抓好衔接工作的前提。我院审结案件中调解率近几年来不断提高,2010年,民事案件调解率达到了48%,但与东部省市法院调解率普遍达到80%左右的情况相比,还有不小的差距。2、法院调解结构单一,与其他部门配合衔接不够紧密。目前,诉讼调解的主体主要是法院,与司法行政部门、人民调解组织、仲裁调解、村民委员会等的衔接不够紧密,配合少,很多好的衔接工作机制还没有真正付诸实践,故单靠法院一家就显得力量单薄,不能充分将矛盾化解在庭前。3、法官审判理念还不能很好与大调解体系融合。由于法官其工作上独立性,一定程度上造成法官不太喜欢和善于与其它组织沟通联系,加上一部分法官对其它部门进行指导的积极性也不高,所以法官工作不能很好和整个大调解体系融合在一起而形成全力。铁山港区法院除存在上述情况外,还有其特殊性,由于其人事编制有限,各个业务庭的法官配备不齐,民事审判庭在近两年来才有3位法官,立案庭法官则仅有庭长一人,人员配备不齐,力量不足。法官除了考虑自身所办案件外,没有太多精力去参与业务指导及相关的对接事宜。

因此,鉴于上述原因,导致我院在组织机构上、具体工作上、与其它部门配合衔接等方面要加强工作力度,使诉讼与非诉讼相衔接形成制度化、常态化。针对上述存在问题,结合本院实际情况,人民法院在相衔接中要定好位,着重在以下几个方面努力。

第一、在组织机构上衔接。

 法院可以在立案庭或民庭成立人民调解等非诉工作联系室,设立人民调解工作指导员,并定期经常性开展工作联系和沟通,使法院调解与多元化纠纷解决机制在组织机构上衔接。

第二、在具体工作上衔接。目前,铁山港区对人民调解的司法确认协议为零,司法委托也很少,这需要加大宣传,人民调解法将人民调解协议司法确认制度正式写入法律。但由于相关规定仍比较原则,尤其是司法确认的程序规则等基本处于空白状态,司法行政部门与人民法院在推行调解协议司法确认工作时,还需细化其中的细则,克服当中遇到的诸多困难,增强司法确认的信任度和认同感。一方面,对合法有效的,要依法确认和维护人民调解的效力,树立人民调解的权威和公信力。对当事人因人民调解协议效力纠纷而提起的民事诉讼,及时立案,查清事实,分清是非,辨明责任,释明法律,另一方面,对已起诉至法院的案件,在更有可能或确有必要促成调解的前提下,经当事人同意,将案件大胆委托人民调解组织、工会组织、行业协会、妇联、专业机构等有关组织进行调解或者邀请具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系的人员协助调解,并以法院调解书方式予以确认。对于带有普遍性和涉及群体利益的案件,视情况请政府相关部门提前调解处理,以免矛盾激化影响稳定。

第三、法院应完善诉讼调解与人民调解衔接的考核机制。法院设置目标管理考核制度应兼顾审判人员的办案数量、质量、社会效果,对各调解组织工作指导量、上诉率等方面,以勉励先进,鞭策后进,充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。

第四、在业务指导上衔接。我院对人民调解员的培训已形成了半年培训一次的制度,且已坚持了两年,但还要通过联席会、邀请协助调解等多种形式对人民调解员进行培训,对人民调解员具有指导作用的案件,及时邀请人民调解员旁听庭审,增强指导工作的针对性和有效性,提高他们的法律素养和业务能力及调解水平。

第五、强化与非诉机构的配合。铁山港法院与司法行政机关每月都通过报表形式互通调解工作情况的制度,但还要加强与行政机关、律协等部门联系,提出司法建议,获取支持。法官在个案调解中要善于和律师沟通,积极争取律师对调解工作的理解与配合,引导当事人自愿、主动接受调解,多数法官都容易忽视这点。司法行政机关要加强对律师、法律工作者的管理与教育,转变执业观念、规范执业行为,积极为构建和谐社会作贡献。

(四)大力支持非诉解决纠纷方式,拓宽非诉解决纠纷渠道。

第一、要大力宣传非诉解决渠道的优势,由于一般的群众对人民调解等各种非诉讼解决纠纷方式了解不多,也存在认识上误区,当事人选择人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式的积极性不高,政府相关部门和法院要大力宣传非诉解决纠纷的便捷和优势,宣传成功解决的案例,积极引导其寻求其他救济途径解决或经其他调解组织先行调解。

第二、是大力支持各非诉讼组织。原则上由其自行自治,但从国家控制层面看,政府可通过契约式的管理设定相应的控制指标或要求并根据契约的履行情况给予适当的支持。据统计,2007-2010年,北海市仲裁委员会受理案件仅167件,数量排在全国200个仲裁委的180多位,那么,铁山港区纠纷通过仲裁方式解决的案件仅限于劳动争议案件,且数量少得可怜,因此,对于人民调解之外的其他民间解决纠纷方式,也要大力进行引导和扶持,引导人们正确选择纠纷处理机构,形成强大的纠纷调处合力,为构建和谐社会而齐心合力。

上一条:强化合议庭各成员职责的羁绊与思考

版权所有,未经协议授权禁止下载使用或建立镜像
Copyright © 2012 All Rights Reserved.
浏览本网站推荐您使用IE 7及以上浏览器